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充分发挥市场资源配置在城市更新中的作用
--借鉴广州经验推进赣州城市更新工作的思考
大江网赣州频道   2018-07-19 12:06:05  来源:中国江西网  编辑:王盛泉  作者:

  城市发展是一个新陈代谢的过程,城市更新是城市发展到一定阶段的必然选择。广州城市更新始于2009年的“三旧”(旧村庄、旧厂房、旧城镇)改造。2015年2月,广州成立全国首个城市更新局,为市政府组成部门,统筹推进全市城市更新工作,在撬动市场资源,盘活低效存量建设用地,破解政府征地拆迁难等问题上走在全国前列,值得学习借鉴(因广州旧城镇全面改造、微改造多以政府组织实施为主,本文不作具体阐述)。

  一、广州市城市更新项目总体情况

  (一)已批项目基本情况。截止2018年5月,广州市累计批复城市更新项目(即适用“三旧”政策项目)617个、72平方公里。从改造模式看,全面改造项目324个、面积33平方公里,微改造项目293个、面积39平方公里;从改造类型看,旧村43个、19.5平方公里,旧厂269个、13.95平方公里,旧城20个、1.41平方公里,老旧小区微改造274个、30平方公里;从改造进度看,54个项目完工,118个项目进入开工建设,172个项目正在办理储备、用地报批或规划报建等前期手续。

  (二)建成项目的经济、社会效应

  1.改善人居环境,保障居住安全。建成村民安置住宅和物业307万平方米,在建156万平方米,户均居住面积提高40%;已改造城中村的绿地率提高20%,建筑密度降低55%。改造城镇危破旧房199万平方米,增加公益性用地7.4平方公里,新建公共服务设施建筑183.2万平方米。

  2.促进产业转型升级,拉动经济持续增长。已批项目将减少工业用地15.2平方公里,增加商服用地5.1平方公里,拉动固定资产投资4900亿元。已实现固定资产投资906亿元,促进250个现代产业投资项目落户。

  3.盘活低效存量建设用地,提升节约集约用地水平。已批项目可储备用地13.7平方公里,已出让1.5平方公里;2015年出让城市更新项目用地54.3公顷,合同成交金额243.8亿,占全市存量土地出让总合同成交价款的36%。组织集体转国有建设用地报批,已批复1.4公顷,正组织上报9.1公顷。城市更新平均节地率48%。

  4.传承岭南历史文脉,打造城市文化品牌。累计保护和修缮各级文物古迹、工业遗产、历史建筑121宗,涉及的总建筑面积达17.23万平方米。

  二、广州城市更新政策要义及突破

  为盘活利用低效存量建设用地,缓解土地资源供需矛盾,2009年,广州市政府印发《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》。其本质:是土地政策的创新;其政策核心:充分发挥市场资源配置作用,调动土地权属人和市场主体参与改造的积极性,使土地权属人共享土地增值收益,减少征地拆迁矛盾,提高节约集约用地水平。其政策要点:一是在改造主体上。允许土地权利人按规划自行改造,即土地权利人可以作为改造主体,选取合作企业自行实施改造,并以协议方式供地,突破以往必须由政府作为主体征收土地进行改造的规定;二是在利益分配上。土地权属人享受土地增值收益,权属人的土地公开出让的,其土地出让纯收益可按较高比例返还用于支持企业或村集体发展,突破以往土地权属人只能按原用途获得补偿款的规定;三是在历史用地处置上。允许无合法手续的存量建设用地,按照用地发生时的法律政策处理(处罚)后,按土地现状完善用地手续;四是土地征收手续上。大幅简化,允许村集体经济组织将集体建设用地申请转为国有建设用地,征收后土地仍由原农村集体经济组织使用,在此过程中可不再按照现行政府公益征收的模式办理征地拆迁、举行听证、社保和安排留用地,突破以往集体建设用地转为国有建设用地必须由政府进行征收的规定。

  三、广州城市更新走过的三个阶段

  第一阶段,2009-2012年,搭建制度体系。成立市“三旧”改造办公室,摸清低效存量建设用地底数,形成标图建库数据库,出台优惠力度较大的政策——《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》(穗府〔2009〕56号)。遵循市场运作、效率优先原则,以开发商主导。多以单个项目方式推进,缺少长期性、全局性整体利益的考虑,激发了市场的大热情,局面火爆。

  第二阶段,2012—2015年,调整完善政策。出台《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》(穗府〔2012〕20号)。针对前些年改造出现的问题,更加强调政府主导,更加强调“应储尽储”,减小了市场收益。如,原穗府〔2009〕56号规定的,多项向市场让利、鼓励市场参与的主要政策条款,《补充意见》都明确不再执行;同时,将完善历史用地手续的门槛提高,等等,导致市场参与积极性明显降低,出现断崖式缩减,接近停滞。

  第三阶段,2016年——今,优化政策举措。2016年1月1日,《广州市城市更新办法》及旧村庄、旧厂房、旧城镇更新实施办法3个配套文件正式施行。主要是针对市场参与意愿降低的问题,强调城市更新、利益共享。如,对合作改造或者自主改造的,政府只按市场评估价的20%计收土地出让金;拓宽了公开选择合作企业的渠道,等等,促进了市场活力的回归,有序推进。

  四、广州城市更新主要做法

  1、顶层设计,分类实施。2009年,国土资源部确定广东为开展建设节约集约用地试点示范省后,广州市在当年就出台了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》,对旧城、旧村、旧厂的改造,分类提出了具体的目标任务、范围界定、推进模式和激励政策等,有针对性进行顶层设计。市政府“一把手”任工作领导小组组长,“三旧”改造办为正局级常设机构,各区相应成立“三旧”改造机构,统筹推进“三旧”改造工作。按照“边摸索边实践边完善”的原则,坚持以问题为导向,在短短的3年内,从简政放权、土地房屋权属确认、城中村改造成本核算、历史用地手续完善、土地出让金计收等方面,出台了19个配套政策文件,有力地保障了“三旧”改造工作可控有序地推进。2015年起,升级实施城市更新工作,设城市更新局,同时,在市城市规划委员会下设城市更新委员会,负责审议城市更新片区(项目)的控制性详细规划调整方案。出台《广州市城市更新办法》及旧村庄、旧厂房、旧城镇更新实施办法3个配套文件,明确重点推进成片连片更新和微改造,进一步强调政府的公共利益,更加注重产业转型升级、历史文化保护和人居环境改善等综合效益的实现,城市更新工作进入新起点。目前,相关政策措施仍然在实践中不断的总结、调整和完善。

  2、摸清底数,规划管控。城市更新工作是一项新生事物,为确保在可控范围内推进,广州市坚持做到“底数清楚,规划先行,统筹更新”。一是划定界限。以2009年为界,对之前已建设使用、上盖物符合规定要求、确实需要改造的地块进行列表造册,并标注在土地利用现状图、土地利用总体规划图和遥感影像图(以下简称“三图”)上,据此建立城市更新数据库,作为享受城市更新政策的前提条件。截至目前,广州市已入库地块为590平方公里,占广州全市建设用地总量的1/3。在全面摸清家底的基础上,广州依据社规、土规、城规,编制了城市更新中长期规划——《广州市城市更新总体规划(2015—2020年)》,合理确定改造范围、功能定位、规模布局和时序安排等,加强对全市城市更新工作的统筹指导;三是片区策划。市级更新部门会同各区政府依据城市更新中长期规划,划定城市更新片区。各区根据实际,站在推进片区整体发展、可持续发展的层面,从区域发展定位、公共利益保障、产业转型升级、更新项目具体范围及其规划控制指标、经济分析及资金来源、分期实施时序、历史文化保护等各方面,开展片区策划,进行全面统筹。

  3、政府主导,市场运作。存量建设用地通常都有明确的使用者,涉及利益诉求多。一方面,坚持政府主导。制定专门政策和规划,在此基础上,由区政府组织开展城市更新片区的土地、房屋、人口、规划、文化遗存等现状基础数据调查,编制项目实施方案,锁定规划建设总量(安置复建量+融资建设量)。遵循“先安置、后拆迁”的要求,优先保障公共利益(公共服务设施和市政公用设施等用地面积,原则上不少于策划方案总面积的30%),并适度让利于民、于企,实现利益共享。另一方面,激发市场动力。充分发挥市场在土地资源配置方面的决定性作用。在政策制定上对市场主体参与改造给予诸多倾斜优惠,如,允许无合法手续的用地按现状完善用地手续;允许土地原权利人自行实施改造,也可引进市场主体单独实施改造,还可两者联合实施改造,从制度上为市场力量进入城市更新提供路径。鼓励市场主体参与拆迁工作,在确定开发建设条件的前提下,将拆迁及拟改造地块的使用权一并通过招标等公开方式确定土地使用权人,以市场化方式协调解决搬迁补偿安置等问题。同时,承认历史现实,对符合条件的地上已建建筑物进行适当补偿,本着成本和收益基本平衡的原则,结合拆迁补偿成本、改造地段的楼面地价等因素,允许突破已批控规和现行控规审查标准上限,使项目改造更具有市场动力。

  五、广州经验对赣州城市更新工作的思考

  当前,国内一线城市新增土地资源已接近临界点,进入存量资源再发展阶段,二、三线城市同样需要通过存量改造实现“差别化”发展。赣州作为一个欠发达地区,虽然用地仍不紧张,但作为具有2200多年的历史文化名城,老城区功能完善的问题、城中村的问题、旧厂改造升级等问题、推进城镇化资金不足的问题,同样是摆在各级政府面前的亟需重视并解决的难题。结合广州经验,就赣州推进城市更新工作作了些思考:

  一是赣州有着现实需求。虽然赣州建设用地仍不紧张,但河套老城区受原黄金机场限高影响,多为低矮的多层建筑,与赣州城市整体风貌不相适应;贸易广场、水果市场、家俱市场、国际汽车城等大型交易性市场仍横亘在城市核心地段,交通压力大、环境压力大,而新产业、新项目想进来却无处立足;市委发展老城区旅游业的战略与周边环境相对破败的问题,怎样保护活化老城区历史建筑物的问题,城中村(如章贡区红旗村,蓉江新区范围内的农村)、城边村(如水西、水东近郊村)问题,城中旧厂、城郊旧园区产业升级、功能提升问题,等等,单靠财政资金,远远不足以支撑更新改造需求,而且涉及征地拆迁的居民、村民漫天要价,等等,都是摆在各级政府面前的亟需重视并解决的难题,必须坚持新发展理念,通过政策突破、让利市场,来优化土地资源配置,推动土地功能转换和二次开发,为加快赣州城市转型发展提供重要支撑。

  二是在机构改革中预设城市更新职能,助力打好新型城镇化攻坚战。城市发展是一个新陈代谢的过程,每座城市都必然进入城市更新阶段。2016年11月,国土资源部印发了《关于深入推进城镇低效用地开发的指导意见(试行)》,文件有效期5年,其中,很多政策措施都有利于提高市场参与城市更新的积极性,有利于加快欠发达地区城镇化建设。由于该政策有期限,且通常是先松后紧。从广东实践看,同样经历了先宽后严的过程。目前,广东、浙江、辽宁、上海等地都有一套相对成熟的经验和操作规程可供借鉴。当前,赣州正处于打好“新型城镇化攻坚战”的关键时期,要坚持“发展不留首尾”,坚持“新旧一体化”,在规划建设新增建设用地的同时,统筹谋划好城市更新工作,提升整体风貌。建议市级层面成立由市长任组长的工作领导小组,协调统筹推进全市城市更新工作。同时,在即将进行的机构改革中,考虑由市政府有关部门或单设机构负责城市更新工作,条件成熟时搭建行业平台协力推进。有条件、有需求的县(市、区)参照实施。

  三是着力推进顶层设计。城市更新是新生事物,新理念、新路径、新政策,必然伴随着新机遇、新风险。为确保“结果可控、利益平衡、效果可期”,建议市委市政府加强顶层设计,为推进城市更新工作实践划定大框架。一方面,加强底数调查。建立完善基础数据调查制度,划定允许完善历史用地手续界限,组织专门力量摸清全市工作底数,特别是城镇规划范围内的旧城镇、城中村、城边村现状,城市旧厂房、城郊旧园区现状等,列表造册,并标注在“三图”上,纳入全市更新改造地块数据库,并实行动态调整,作为享受城市更新政策的前提。另一方面,加强系统制度设计。目前,广州、深圳、佛山等地已经积累了丰富的城市更新工作经验,也有系列经典案例,建议组织专门专业力量,对广东城市更新政策、举措作一次系统、深入的学习调研,从强化规划管控、激发市场动力、推进简政放权、加强考核激励、创新改造模式、推进连片改造、制定各项工作指引等方面,进行系统的制度设计,为积极稳妥推进赣州城市更新工作提供制度支撑。

  (赣州市质量技术监督局总工程师、党组成员 挂职广州市城市更新建设项目管理办公室 副主任杨海峰)

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